안동·예천 통합에 관한 제언

안동시의회 의원 손 광 영

지난 2008년 5월 13일 안동과 예천은 경북도청을 공동으로 유치하기로 합의하고 같은 해 6월 마침내 경북 신도청을 유치하는데 성공했다. 이제 경북의 미래 천년을 다지게 될 신도청 청사는 완공을 앞두고 있고, 지난 12월 4일 37명의 선발대가 업무를 시작했다. 내년 7월이면 본청과 의회를 시작으로 교육청과 경철청 등 기관단체가 속속 입주할 예정이다. 곧 경북신도청 개청이라는 역사적인 시대의 막이 펼쳐지면, 경북북부 주민들은 감격스러운 신도청 시대 개막의 주인공이 될 것이다.

그동안 안동시와 예천군은 경북 신도청의 연착륙을 위해 신도청지역 상생발전 위원회를 구성하여 각종 회의와 심포지엄을 개최했다. 신도청 지역 상생발전을 위한 노력과 안동·예천 연계 관광투어와 상표개발, 농산물 판촉행사 등 다각적인 활동을 이어오고 있다. 하지만 아직까지 안동·예천 통합론은 수면 아래에 잠겨있다.

왜 현 시기에 안동·예천의 통합론을 제기해야 할까? 궁금해 한다. 안동과 예천은 지리적으로 연접해 있고 오랜 기간 동안 역사와 문화를 공유해 온 이웃이었기 때문에 지역의 정체성 또한 비슷하다. 근대시기 철도의 역사를 보더라도 왕래가 빈번했던 이웃지역이었다. 1931년 10월 완공된 영주~안동~예천~점촌~상주~김천 구간의 경북선이 일제강점기인 1940년 안동~예천~점촌 구간은 철거됐다. 그러나 해방이후 안동~예천 구간만 빠뜨린 채 경북선이 복구되는 바람에 양 지역의 상호교류는 더 낮아진 측면이 있었다.

그럼에도 불구하고 양 지역이 협력하여 경북의 신도청유치에 성공하게 된 것은 양 지역이 낙후성을 벗어나고자하는 절실함이 있었기 때문이었다. 동시에 지리적 연접성과 세시풍속과 언어의 동일성이라는 같은 뿌리의 역사와 문화를 유지해 왔기 때문이다. 안동·예천 양 지역은 지리, 역사, 문화 등에서 운명을 함께 해 온 공동의 역사정신이 바탕을 이루었기 때문에 지난 2008년 양 시·군과 시·군의회는 <안동·예천 도청이전 후보지 공동신청 합의문>에서 “우리가 살아갈 길은 우리지역 전체가 공동체 의식을 가지고 일치단결하여 공동의 살 길을 모색하는 것이 유일한 방안으로 인식해 왔다”고 선언했었던 것이다.

이제 신도청 시대의 개막을 앞두고 우리는 어떤 방법으로 상생과 발전의 방법을 모색할 수 있을까? 하는 단계에 접어들고 있다. 이에 대해 재임시절 예천과 함께 경북도청 유치라는 큰 업적을 남긴 김휘동 전 안동시장의 제언은 의미심장하게 다가온다. 김 전 시장은 “안동의 인구는 전국 74개 시(市)중에서 45위(168,157명), 예천군(郡)은 전국 85개 군 중에서 44위(46,579명), 행정구역 면적의 크기는 안동이 전국 평균면적의 3배에 이르는 1위(1,521.82㎢), 예천은 전국 평균면적(665.91㎢)과 비슷한 661.07㎢”라며 “두 지역은 역사성, 지역성, 문화, 생태, 환경적 요인이 우리나라 타 지방자치 단체와 비유해서 전혀 부족함이 없는 자랑스러운 고장”이라고 밝혔다. 또한 “양 지역의 주민들이 머리를 맞대고 통합과 현 상태 유지 등에 대해 장·단점을 따져 할 일을 찾아내야 할 때”라며 양 지역의 통합론에 대하여 진지하게 고민해야 할 때라고 충고했다. 이후 안동시의회에서 양 지역 통합에 대해 5분 발언과 시정 질문 등을 통하여 공개적으로 거론되고 있기는 하나 아직까지 양 지역 통합에 대한 논의가 활발하지 못한 것은 통합에 따른 불이익을 우려하는 사회 지도층과 공무원들의 부정적인 견해가 많기 때문이다.

경상북도는 2027년까지 신 도청 소재지를 인구 10만의 자족도시로 건설한다는 방침이다. 만약 도청 신도시가 세종특별시와 같이 새로운 신도시로 완성이 된다면 안동과 예천은 신도시의 변방 시군으로 전략할 뿐만 아니라 오히려 현재보다도 더 위축된 자치단체로 남게 될 것이라는 우려가 커지고 있다. 그 이유는 안동의 풍천면 일부와 예천의 호명면 일부가 신도시에 편입되어 면적이 감소될 뿐만 아니라 인구 또한 신도시로 이주하게 되어 지방세 및 교부세 등에 막대한 손해가 예상되고, 각종 개발 사업이나 행사 등도 신도시로 집중되는 결과로 이어지기 때문이다.

충남도청 신도시의 경우 위치는 예산군과 홍성군 공동 지역에 위치하고 있으나 신도청 이전 과정에서 <내포신도시>라는 새로운 도시명이 됨으로써 도청이전의 효과가 대내외에 사라져 버렸고, 청주시와 청원군은 시군의 통합을 위해 10년 기간 동안 우여곡절 끝에 지역 주민투표로 지난 7월 1일 통합 청주시로 새롭게 출범했다는 사례를 적극 살펴야 할 것이다.

돌이켜보면 지난 1995년 1월 1일 통합 안동시를 비롯한 전국 34곳에서 도농통합도시가 출범하였고, 5월 10일 5곳, 그리고 1998년에 1곳이 통합됨으로써 전국에 40개의 도농통합도시가 탄생되었다. 지방자치제 부활이후 처음으로 시도된 도농통합은 대부분 그 전에 같은 생활권이었다가 분리된 곳이었기 때문에 통합에 대한 주민들의 거부감은 많지 않았으며, 생활권과 행정구역 간 불일치, 상·하수도나 쓰레기 처리 같은 광역시설 설치 편익과 비용을 둘러싼 갈등 등 부정적인 측면들이 해소되었다. 반면, 도농통합시에 대한 정부의 지원이 제대로 이루어지지 않아 주민들의 불만이 고조되었고, 도시지역과 농촌지역을 동일한 행정체제로 관리함에 따라 도시지역의 재정기반을 약화시키고 농촌지역의 경제활동 기반도 약화시키는 결과를 초래했다고 분석되고 있다.

안동시의 경우에도 지난 1995년 1월 1일 안동시와 안동군이 통합된 지 20년이 되었다. 1963년 안동군 안동읍에서 시로 승격된 안동시는 32년만에 다시 원래의 자리로 돌아가게 된 것이다. 안동시와 안동군의 통합은 같은 생활권에서 분리 되었다가 다시 통합되었던 관계로 시의 명칭이나 시청 소재지 등 민감한 사안들을 결정하는데 어려움은 없었다. 그러나 1,500여명 이었던 공무원 수가 1,300여명으로 감소했고, 다른 통합 도시와 마찬가지로 통합 전 보다 정부의 예산지원이 감소되면서 도시지역의 재정기반 약화와 농촌지역의 경제기반 약화라는 결과를 가져왔다. 조직 축소로 승진기회가 줄어들면서 공무원의 사기는 땅에 떨어졌을 뿐만 아니라 통합 전 소속별로 알력이 심해 조직통합의 저해 요인으로 작용되는 문제점이 있었다.

정부와 국회에서는 행정구역 통합의 지원을 위해 특별한 규정을 내놓고 있다. 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제4장 제1절 통합 지방자치단체에 대한 특례 제23조에 의하면 지방자치단체 통합으로 인하여 종전의 지방자치단체 또는 특정 지역의 행정상·재정상 이익이 상실되거나 그 지역 주민들에게 새로운 부담이 추가되어서는 아니 된다는 불이익 배제의 원칙을 규정하고 있고, 제24조 공무원에 대한 공정한 처우보장, 제25조 예산에 관한 지원 및 특례, 제26조 통합자치단체에 대한 특별지원, 제27조 지방교부세 산정에 관한 특례, 제28조 지방자치단체에 대한 재정지원, 제29조 예산에 관한 특례규정을 두어 통합에 따른 주민들의 불이익과 공무원의 불안을 없애고 고비용 저효율 정치와 행정체제를 개선하는 계기 마련, 행정구역의 광역화·단순화로 지자체간 불필요한 갈등 해소, 행정기관의 운영경비 절감 등을 통해 지자체의 경쟁력을 위함이다.

철저한 준비 없이 이루어지는 통합은 많은 사회적 비용을 야기할 수 있다. 그러므로 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 규정된 내용, 지금까지 통합으로 인하여 나타나는 부정적인 부분이 어떤 것이었는지, 그리고 그 원인이 무엇이었는지 등에 대하여 면밀히 분석하고 해결 방안을 찾아내는 것이 매우 중요하다. 당초 한 뿌리였던 안동시·군 통합에도 많은 문제점이 발생하고 있듯이 동일 생활권이라 하지만 오랜 기간 동안 서로 다른 행정구역을 유지해왔던 안동시와 예천군의 통합은 수많은 갈등과 난관이 예상되는 매우 어려운 일이나 양 지역의 발전과 경북의 미래를 위해서는 반드시 극복해야하는 과제로 다가와 있다.

지난 안동·예천 양 지역 주민들이 서로 만나 도청 후보지 공동 신청 합의문 작성 당시의 참뜻을 살려 지금부터 양 시·군 주민들의 뜻을 받들어 소통을 통한 현 상태 유지냐 아니면 통합을 하느냐 등 장·단점을 파악해 합의점을 찾을 수 있는 혜안이 필요할 시기라고 생각한다. 비록 늦은 감은 있으나 시작이 반이라고 한다. 지금부터라도 도청을 공동으로 유치할 당시의 마음으로 돌아가 통합에 대한 논의를 시작해야 할 것이다.